215215城市夜景規劃編制說明(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 明管理工作存在有機構無相應職能、有職能無人履行的現象。有些城市照明主管部門沒有相應法規、規章的依據來履行職能，而一些具有執法管理職能的部門，由于沒有相應的專業管理機構和管理技術人員，基本上沒有開展城市照明管理工作。形成管理上的“真空”和“斷層”。此外，是市場監管制度不夠健全。對于涉及到規劃、建設和管理各個方面的城市照明系統，卻沒有一個健全的、完善的、統一的、系統的監管制度，從目前城市照明（尤其是景觀照明）建設的運作模式來看，規劃設計、建設和管理相互脫節。非專業部門組織設計、招標、建設后，就把管理交出去，但往往是沒有執行建設的標準、沒有經過專業部門的驗收、沒有落實維護管理和運行費用等等，使建好的照明設施無法正常運行，造成較大浪費。因此，為使城市照明主管部門和相關職能部門切實履行工作職責，必須加強城市照明管理的法制化建設。由于城市照明管理法規、標準不夠完善，監管制度不夠健全，建設市場不夠規范，城市照明建設中在體制、價格、質量等方面存在不公平競爭的因素，低效率、高能耗、光污染等問題和以次充好、偷工減料、低價競銷、粗制濫造的現象屢見不鮮，嚴重影響城市照明工程質量，造成極大浪費，甚至留下嚴重的安全隱患，制約了城市照明行業的健康發展。加強城市照明管理法制化建設，堅持依法管理，既可保證合法經營企業的正當權益和城市照明工程的質量，又能從源頭上遏制不正當競爭的行為，從而規范城市照明行業的健康發展。 城市照明管理法規、規章是對城市照明活動依法行政、依法管理的依據，是實施城市綠色照明工程的保證。由于城市照明是一個綜合性、系統性的工程，城市照明管理是一個廣義的概念，因而城市照明管理法規、規章也應涉及到城市照明管理活動的各個方面。上文講到，1992年建設部頒布的《城市道路照明設施管理規定》和九十年代中期一些城市出臺的 “霓虹燈建設管理規定”、“亮化建設管理辦法”等文件、規定，對當時的城市照明建設曾經起到了積極作用，但是由于當時條件的限制，還存在一些問題：一、從法律效力的角度來看，原有文件多為規范性文件，而不是法規或規章，其法律效力較低；二、隨著我國法制化建設的發展，原有文件已經不符合現有法律法規的要求，特別是國家《行政許可法》和《行政處罰法》等上位法頒布之后，原有文件的相關內容大多與之相悖；三、原有文件內容不全面，僅包含或功能照明或景觀照明單方面的內容，不適應目前城市照明管理的要求；四、近年來城市照明新技術、新材料、新工藝、新產品不斷發展，國家對節能減排、綠色照明的要求愈加重視，而原文件中對此很少反映或沒有反映，不適應現代化管理的需求和信息社會科學技術迅猛發展的趨勢，非常必要修改完善。同時，還應完善規劃、設計、施工、材料、驗收、安全等方面的監管措施，修改出臺設計施工養護資質，完善配套實施細則。由于完善城市照明管理體制是城市照明管理的一個新課題、新范疇，同時，由于這一管理屬于邊緣性學科，各地在城市照明發展中還在不斷探索，因此，其管理機構的運行機制各不相同。 全國各地的城市照明管理機構名稱不一，以功能照明為主要管理內容的機構多以“路燈管理處”為名。建設部、國家發改委[2004]204號文件頒布之后，根據文件精神，有些機構名稱改為“城市照明管理處”或“公共照明管理處”等等；景觀照明管理機構的名稱較為混亂，有“燈光建設管理辦”、“亮化辦”、“燈光環境管理中心”、“霓虹燈管理處”、“夜景燈飾管理處”、“夜景照明管理處”、“景觀照明管理處”等等。目前我國城市照明管理體制不夠統一，總的來看主要有兩種模式，一種是由城市照明主管部門統一對城市照明（包括功能照明和景觀照明）扎口管理，一種是各相關職能部門（如規劃、市政、建設、市容、園林、公安、工商、電力等）分別對功能照明和景觀照明進行管理。從明確責任、提高效率的角度來講，第一種管理模式更為先進，更為成熟，機構運作也更為合理、更為有效；第二種管理模式由于一般缺少專職的管理和技術人員，政出多門，在具體的工作過程中，意見難以統一，協調比較困難，在長效的日常管理方面也存在不少問題。建設部《關于加強城市照明管理 促進節約用電工作的意見》和《“十一五”城市綠色照明工程規劃綱要》都明確提出：“進一步理順完善管理體制，積極將城市照明建設、管理統一到一個部門，集中行使管理職能”。城市照明管理機構應當列入政府部門系列，使政府的這一經常性工作得以機構、資金、法規上的保證。如果是事業編制的管理機構，則應為財政全額撥款的單位，并由政府或法規委托、授權給管理機構，使之履行相應的職責。而自收自支事業單位性質的管理機構，由于沒有開展管理活動所必須的法規、政策的依據，沒有財政資金的支持，管理活動難以開展，職責難以履行，因此政府的這一工作也難以為繼。城市照明專項規劃確定了城市照明發展的目標和主題，規定了城市照明建設和管理的基本原則，是城市照明建設的基礎和前提，是城市總體規劃的一個重要組成部分。編制城市照明專項規劃的基本原則主要有：準確定位，反映特征；突出重點，提高品位；以人為本，和諧統一；綠色照明，節能環保；機構保證，政策落實。城市照明專項規劃的編制應由城市照明行政主管部門牽頭負責，其他如規劃、建設、園林、市容、交通、水利、電力、房管等相關職能部門，應按照各自職責給予配合，市財政部門要列出專項經費用于規劃編制工作，確保此項工作順利完成。以上工作的開展，都應在政府的統籌安排下進行。 要結合城市照明社會公益性和無償性的特點，切實加強城市照明行業管理；積極推進改革，規范市場競爭，采用高效節能的照明電器產品、先進科學的現代照明技術、節能環保的照明系統，統籌道路照明和景觀照明，整合資源，節約資源，充分發揮政府資金的功效；落實節能和環保的要求，嚴格執行“三同時”制度，使城市照明規劃設計更專業、產品選用更合理、建設施工更規范、運行監控更科學，促進城市照明行業健康發展。城市照明行政主管部門及所屬專業管理機構要會同有關建設行政主管部門，建立完善聯動協調的工作機制，使各參與主體（如市政、規劃、建設、技術質量監督、經貿、環保、電力甚至工商、稅務、海關等相關部門）在規劃立項、方案設計、建設改造、驗收檢測、器材選用等各環節中科學運作，協調配合，實行動態管理、協同管理。筆者所在的徐州市是較早出臺城市照明管理規章的城市之一。1995年，出臺了《徐州市霓虹燈建設管理規定》，1998，出臺了《徐州市夜景燈飾管理辦法》。國家的《行政許可法》和《行政處罰法》頒布后，以上規定和規章由于不再適應新形勢下的城市照明管理工作，相繼被廢止。2007年，《徐州市城市照明管理辦法》列入徐州市當年的規章制定計劃項目，并成立了由市政府法制辦、市城市照明行政主管部門和市照明專業管理機構相關人員參加的《徐州市城市照明管理辦法》起草小組。受市政府法制辦和城市照明行政主管部門委托，筆者執筆起草了《徐州市城市照明管理辦法（草案）》。市政府法制辦在審查、修改《徐州市城市照明管理辦法（草案）》過程中，分別召開了由市政、規劃、建設、城管執法和園林等部門及各相關產權單位代表參加的座談會，對城市照明管理工作中存在的問題進行了深入細致的調查，又對外地立法經驗進行了認真研究和充分借鑒，經過反復修改，使得《徐州市城市照明管理辦法（草案）》內容基本成熟，符合上位法精神及本市實際。經市政府常務會議討論通過，以徐州市人民政府令（第115號）的形式公布，于2008年2月1日起施行。《徐州市城市照明管理辦法》的內容主要有：總則（城市照明管理的目的、原則，法規、規章的依據、適應范圍，主管部門和相關責任人的職責等）、城市照明的規劃與建設、城市照明的維護與管理的有關規定，以及罰則（違反規定應承擔的經濟、法律責任）等。建設部《關于進一步加強城市照明管理 促進節約用電工作的意見》要求：“城市照明主管部門要會同城市規劃主管部門和節能主管部門，以城市總體規劃為依據，抓緊編制城市照明專項規劃。”《“十一五”城市綠色照明工程規劃綱要》要求：“專業管理機構要會同有關建設行政主管部門對城市綠色照明初步設計、施工圖文件實行動態管理、協同管理，嚴格執行“三同時”制度”，《江蘇省城市照明專項規劃編制綱要》要求：“各省轄市城市照明專項規劃編制完成后，?報城市人民政府批準實施。”《徐州市城市照明管理辦法》據此規定：“市政主管部門應當根據城市總體規劃，會同發改、規劃、建設、市容等部門編制城市照明專項規劃，報市人民政府批準后由城市照明管理機構組織實施”；“新建、改建、擴建的建設項目，應當按照城市照明專項規劃??的規定配套建設城市照明設施。配套城市照明設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時交付使用”；“建設單位應當將城市照明工程的設計方案報送市市政主管部門審查”；“城市照明工程竣工后,建設單位應當組織驗收，并通知市市政主管部門參加。??未經驗收或者驗收不合格的，城市照明設施不得交付使用，不得辦理移交管理手續”。《徐州市城市照明管理辦法》還對設置城市照明設施的范圍和義務做出了規定。建設部《關于進一步加強城市照明管理 促進節約用電工作的意見》指出我國城市照明存在的主要問題是：“法規和相關標準滯后，建設市場混亂，重視工程建設，輕視維護管理；忽視照明設計的文化品位和與環境的和諧，單純追求亮度，追求豪華，造成光污染；使用低效照明設備，電能浪費嚴重，加劇城市用電的緊張等。”《徐州市城市照明管理辦法》規定了城市照明設施應由城市照明管理機構或具有相應資質的單位管理和維護，規定了城市照明